[심층 해부] ‘국방개혁 307’ 계획 기고

 

D&D Focus 2011년 4월호

 

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개념만 있는 국방개혁,

전문성 수혈 안하면 말짱 공염불!



김종대 편집장(jdkim2010@naver.com)


 

통합주의자 VS 환원주의자


남 잘되는 꼴을 못 보는 우리의 육․해․공군과 해병대는 모여 있으면 더 싸운다. 어느 나라든 군 간에 갈등이 있기 마련이지만 유별나게 심한 게 우리나라 군이다. 자군의 이익에 조금이라도 반하면 ‘공공의 적’으로 만드는 배타적 불신풍조야말로 우리나라 국방체제의 가장 비정상적인 현상이라 할 것이다. 서로 눈꼴사나운 신우와 올케를 한 집에서 살라고 하면 바람 잘 날 없듯이 차라리 분가해서 사는 게 속 편한 일이다. 

지금 우리 군은 그런 식으로 각자 분가해서 살겠다고 아우성친다. 그러나 이명박 대통령과 김관진 국방장관은 ‘합동성(jointness)'을 구현하는 데 그 핵심이 있다고 판단하고 군 상부구조를 과감히 혁신하기로 했다. 합참의장이 각 군 참모총장을 작전지휘하면서 부분적으로 인사권을 행사하기로 한 국방개혁 ’307 계획‘이 그것이다. 그동안 각 군이 제각기 미래를 설계하면서 서로 병립된 ‘합동군 제도’는 1990년 합참 창설 이래 21년 간 변함없는 한국군의 군사제도였다. 참모총장은 각 군의 최고 선임자로서 인사권을 독자적으로 행사하는 권위의 상징이었고, 합참의장에게는 ‘협조’를 하는 무소불위의 존재였다. 그러나 이제는 참모총장이 합참의장의 ‘지휘’를 받게 되는 혁명적 전환이 눈앞에 닥쳐왔다. 또한 각 군 사관학교 교육과정 일부를 통합하고 장교 임관식도 합동으로 진행한다. 각 군의 교육사령부와 군수기능을 통합한 새로운 기능사령부 창설도 추진된다. 국방 전반에 통합주의가 대세를 형성하면서 바야흐로 ‘합동성의 시대’가 열리고 있다. 우리 국방을 근원적으로 개혁하려는 가장 의미 있는 시도가 지금 진행 중이다.  

합참의장으로 작전을 통합하는 것이 일견 당연시됨에도 불구하고 그간 개혁이 이루어지지 않은 것은 육군이 군의 주요직위를 독식하고 있는 인력구조 하에서 해군과 공군의 전문성이 크게 위축될 우려가 있다는 반론 때문이다. 육군은 호랑이처럼 싸우고, 해군은 상어처럼 싸우고, 공군은 독수리처럼 싸우는 것이 전문성이다. 각 군은 참모총장 주도로 교육과 양성제도를 통해 그러한 전문성을 발전시켜 왔다. 마치 병원에 가면 내과, 외과, 비뇨기과가 따로 있는 것처럼 분리해 놔야 전문성을 발전시킬 수 있다는 주장이다. 이러한 환원주의자들 주장에 의하면 육군 주도로 군사기능을 통합하면 물오리를 만드는 것과 같다. 물오리는 하늘에서는 날고 물에서는 헤엄치며 땅에서는 걸을 줄 안다. 그런데 도무지 써 먹을 데가 없다. 강화된 합참은 정보와 작전, 인사와 군수, 군사력 건설, 전투실험 등 이것저것 다 할 줄 알지만, 전문성에 기초하지 않을 경우 제대로 할 줄 아는 것은 아무것도 없는 그런 존재가 될 수 있다. 천안함과 연평도 사건에서 보여 진 합참의 전문성 결여 문제는 통합만으로 해결될 문제가 아니다. 해․공군 작전에 대해 잘 모르는 육군이 주요 직위를 싹쓸이 한 합참이 작전을 통제할 능력이 결여된 것이 그 주범이라는 시각이다. 같은 이치로 이번에 통합되는 각 군 교육사령부와 군수 기능도 자칫 무리하게 통합할 경우 그동안 다져온 전투발전의 기초, 즉 전문성의 뿌리가 잘릴 수 있다는 게 해․공군의 반론이다.

미래 합참은 한반도 전구에서 각 군의 가용한 전력을 체계적으로 정렬시켜 필요한 전력을 신속히 투입할 수 있는 합동작전 능력을 갖추는 것이 그 핵심이다. 그러나 대규모 지상전 교전만을 연구해 온 육군 ‘야전 작전통’ 위주의 합참에 과연 그러한 전략적 두뇌들이 존재하는가는 아직도 안개 속이다. 합참의 주요 직위자들 중 합동교육과정을 제대로 이수한 자격자가 20%밖에 되지 않는 사실은 현재 합참 장교의 대다수가 합동작전의 ‘비전문가 집단’, 즉 물오리라는 현실을 그대로 드러내고 있다. 이 때문에 거대조직인 합참을 만드는 ‘조직의 논리’는 팽배한 반면에 가장 중요한 ‘합동성의 콘텐츠’를 어떻게 형성할 것인지에 대해서는 307 계획에서 별다르게 언급하지 않는다. 아마 6월까지 운영될 세부계획을 수립하는 TF에서 이런 문제를 관리할 것으로 보인다. 그러나 천안함과 연평도 사건을 겪고 난 합참의 주요 직위자들의 머릿속에는 아직도 작전계획 5027에 입각한 대규모 지상전 교전만이 진정한 전쟁이고, 나머지 해․공군은 ‘지원군의 역할’에 국한시키는 고루하고 수구적인 발상이 꽉 들어차 있다는 의심을 지우기 어렵다.  


   

잘못된 군사제도와 안보위기


게다가 합참의장 1인에게 권한이 집중되면 우리 헌법에서 표방한 ‘문민통제(civil control)'가 위축될 우려가 있기 때문에 우리 군사제도는 이제껏 이를 금기시 했다. 군에 대한 민주적 통제를 위해서는 문민 국방장관에게로 군령과 군정이 통합되는 것이 바람직하며, 현역 군인의 권한은 견제와 균형의 원리로 분산되어야 한다는 게 유명무실한 합참과 비효율적 지휘체계를 감수하도록 한 논거였다. 이러한 논란 속에서 한국군의 군령체계가 우리의 역사와 문화 속에 굳건히 뿌리를 내리지 못하고 안보위기 때마다 지휘혼선이라는 고질적인 병폐를 드러냈다. 군령과 군정의 분리, 전시와 평시가 분리된 지휘체계는 그 운용에 있어서도 극심한 혼선을 초래했기 때문이다.

1999년 제1연평해전 당시 2함대사령관을 지낸 박정성 해군 예비역제독은 기자에게 “당시 작전에 있어 가장 큰 걸림돌은 잘못된 군사제도였다”고 증언한다. 해전이 진행될 당시 군령권이 없는 해군 총장과 합참의장의 지시를 받는 작전사령관 간에 주도권 갈등도 감당하기에 버거웠지만, 청와대 NSC와 합참의 부적절한 개입과 간섭은 작전을 거의 말아먹는 지경까지 끌고 갔다. 이런 지휘구조에서 제1연평해전을 승리했다는 것 자체가 신기할 정도다. 박 제독은 작전이 끝나고 무공훈장까지 받았지만 도처에 정적을 만드는 후유증을 겪어야 했다. 결국 그는 진급에서 석연치 않게 탈락했다.

이런 난맥상은 작년 11월의 연평해전에서도 고스란히 반복되었다. 합참이 공대지 능력을 보유한 F-15K 전투기 출격 지침을 내린 때는 3시 45분이었다. 대구에서 이륙한 전투기가 서해에 도착한 시간은 4시가 더 지난 시각, 즉 모든 교전이 끝난 시점으로서 아무런 군사적 의미가 없는 출격이었다. 그 이전까지는 북한 미그기에 대응하는 공대공 임무를 부여받은 F-15K 4대가 연평도 인근을 배회할 뿐, 어떠한 항공지원도 고려되지 않았다. 오히려 그 반대로 청와대 지하벙커의 위기관리 회의에서 F-15K를 동원한 항공지원을 이명박 대통령에게 건의하거나 제시한 군 수뇌부는 한 사람도 없었다. 단 한 사람도! 오직 한 명이 있었다면 합참에서 당시 회의에 배석한 육군 대령이었다. 그가 무심코 “전투기 지원을 할 수 있다”는 말을 했다가 상급자로부터 등짝을 얻어맞으며 “모르면 가만히 있어”라는 핀잔을 들어야 했다. 겨우 대령 주제에 통수권자가 있는 회의에서 추가 발언을 했을 리는 만무했다. 국가전쟁지도본부에서 이런 일이 일어나는 동안 정작 F-15K의 임무를 통제하는 공군 작전사령관은 사태가 어떻게 전개되는 지 짐작조차 하지 못했다. 작전사령관이 가용할 수 있는 군사정보란 게 별 것이 없기 때문에 작전을 건의하거나 결심할 만한 여건이 전혀 갖추어지지 않은 채 합참만 쳐다본 게 그가 한 일의 전부였다. 합참 작전 라인의 주요 직위자 중에는 공군 출신이 한 명도 없다는 사실이 정보의 편중을 더욱 부채질 했다.

연평도 포격 교전이 정리된 난 다음의 상황은 더욱 더 심각했다. 우리가 전투기를 동원하는 것은 정전협정 위반이라는 둥, 미군의 협조를 받아야 하는 사안이라는 등 별의별 이상한 말들이 튀어 나왔다. 결국 월터 샤프 사령관이 우리 국방부에 “자위권 행사에 관한 부분은 한국정부가 결정할 일이고 미군과 사전협조를 구할 사항이 아니다”라는 서신을 보낼 때까지 한국군 수뇌부에서조차 이런 논란이 며칠 간 계속되었다. 문제는 이런 상황이 발생했을 당시 상황을 제대로 파악하고 적절한 판단을 내릴 수 있는 핵심세력이 우리 군 내에 존재하지 않았으며 작전 이후에도 소모적인 논쟁이 계속되었다는 점이다.

이 일이 있고 나서 국방부와 합참 전반에는 “과연 한국군이 전쟁을 수행할 수 있는 군대인가”라는 자조와 탄식이 흘러 나왔다. 연평도 사건 직후 이명박 대통령은 돌연 군의 ‘교전규칙’을 문제 삼기 시작했고 비현실적인 서북5도 요새화 발언을 쏟아내 혼란을 더 부추겼다. 월터 샤프 사령관의 서신에 이어 마이클 멀린 미 합참의장이 12월 초에 한국을 방문하여 “전투기 출격 문제에 대해 미 측이 한 측으로부터 협의를 요청받은 사실은 없었고, 자위권에 관한 부분은 한국정부 소관”이라고 재차 확인할 때까지 우리 정부와 군은 형식적인 논란에 묶여 아무런 실질적 조치도 하지 못했다.

이 모든 현상은 잘못된 군사제도의 운용과 깊은 관련이 있다. 



장군 진급 미뤄진 육사 42기


연평도 사건을 거치면서 비로소 군은 ‘전투형 군대’를 표방하며 국방개혁을 추진하려는 노력을 기울이기 시작했다. 우리 지휘체계의 근원적인 문제점을 제대로 식별하지 못한 상황에서 그나마 통합의 방향으로 국방이 개혁되는데 몇 가지 이유가 있는 것으로 보인다. 각 군이 병립된 구조로 국방을 운영하기에는 자원이 제한되어 있다는 점이 그 첫 번째다. 우리가 미국처럼 국방비를 대규모로 투입할 수 있다면야 각 군이 모든 기능을 독자적으로 보유하는 것이 가능하다 할지라도 미래 국방운영의 여건은 그러한 병립구조를 감당하기 어렵다. 각 군의 유사․중복 기능을 통폐합하여 국방운영을 효율화해야 국방비 절감이 가능해지기 때문에 현대전쟁을 수행하려면 어느 정도의 통합은 불가피하다는 인식이다.

전시작전통제권 전환을 앞두고 한반도 전구작전을 지휘할 수 있는 통합된 조직이 필요하다는 점은 두 번째 이유다. 작전 지휘를 합참의장 차원으로 통합하되, 각 군의 최고 전문가라고 할 수 있는 참모총장도 군령 계선에 위치하도록 지휘체계를 재조정한 것이다. 이와 더불어 각 군 본부와 작전사령부가 통합되어 지휘계층이 단순화된다. 이렇게 되면 육군의 경우 지상작전사령부 창설과 더불어 4성 장군이 1명 줄어들고, 2015년에 전시작전통제권 전환에 따라 또 한 명의 4성 장군인 연합사부사령관 자리도 없어진다. 육군에서만 2명의 4성 장군 자리가 없어지는 ‘인사태풍’은 하위계급으로 연쇄적으로 파급되어 육군 장성 숫자의 대규모 감축으로 이어질 전망이다. 이명박 대통령은 현재 한국군 장성 숫자의 15%인 60명을 감축하라고 지시했다.

장성 숫자 감축은 올해 하반기 정기인사에서부터 반영될 예정이다. 2020년까지 60명을 감축하려면 매년 7~8명의 장성 숫자를 감축해야 한다. 당연히 장군 진급 공석이 줄어들게 되어 올해 장군 진급심사 차례가 된 육사 42기의 경우 내년으로 심사가 미루어지게 될 전망이다. 이 같은 현상은 해군과 공군에도 일률적으로 적용될 전망이다. 이럴 경우 우리 군의 인력구조의 노령화가 더욱 촉진되고, 전문성이 결여된 선배기수들이 상위직을 계속 차지하는 악순환으로 이어질 수 있다. 군의 자연스러운 신진대사가 마비되어 특정 기수들에 진급의 병목현상을 초래하게 되는 것이 과연 건전한 군 인력구조를 만드는 것인지, 의문이 제기된다.

새로운 합참 조직을 만들면서 국방부는 군의 작전개념을 북의 비대칭위협(핵․화학무기, 미사일, 특수부대 등)에 대응한 ‘적극적 억제전략’을 구현하는 방향으로 전환하겠다고 말한다. 이제껏 군 작전은 북과 재래식 전면전을 가정한 지상전 위주의 ‘작전계획 5027’을 그 핵심으로 삼아왔다. 천안함과 연평도 사건을 겪은 군은 북의 국지적인 도발과 특수한 위협에 대비하는 방향으로 전환하며, 그 일환으로 북한에 대한 정밀타격을 실시할 수 있는 새로운 전력체계를 구축하기 위해 스텔스 전투기와 무인정찰기 등을 확보한다고 새로운 방향을 내놓은 것이다. 이와 더불어 북한의 특수부대를 차단하고 억제하기 위해 육군 항공 전력, 즉 공격헬기를 조기에 도입하기로 했다. 유사시 1~2일 내에 북한의 장사정포를 마비시키기 위한 신형전력을 도입하고, 서북 5도서에도 이를 배치하기로 했다. 



작전개념, 있기는 하나?


그러나 이러한 국방부의 주장은 막연하고 추상적이며, 아직은 검증되지 않은 모호한 개념들로 꽉 채워져 있다. 일견 북의 새로운 위협에 대비한다고 말은 하지만 도대체 북의 새로운 위협이 무엇인가, 라는 문제 자체가 논란거리다. 예컨대 국방부와 합참의 육군 출신들은 기존에 북한의 특수부대가 12만(2007년)에서 18만(2009년), 20만(2010년)으로 매년 그 숫자를 부풀리고 있다. 우리도 돈이 없어 2만 명밖에 갖고 있지 못한 특수부대를 경제난에 처한 북한이 무슨 방법으로 매년 몇 만 명씩 늘리고 있다는 것인지 근거도 미약하다. 북한의 특수부대가 주둔하고 있던 자리에 못 보던 건물 하나만 생겨도 부대 숫자가 증가한 것으로 일률적으로 합산한 결과 나온 수치다. 이렇게 특수부대 병력이 늘었다면 다른 부대에서는 병력이 줄어야 하는데 국방부 셈법으로는 느는 것만 있고 줄어드는 것은 없다. 이런 식으로 기존의 위협을 그대로 인정하는데다가 북한의 공기부양정, 인간어뢰부대, 신형 잠수정, 신형 장사정포, 전자파 교란, 사이버 침투 등 치명적 위협이 몇 배, 심지어 몇 십 배로 증가하는 것으로 합산하고 핵과 장거리미사일까지 고려한다면 이제 위협은 우리의 대응범위를 초월한 쓰나미와 같은 존재가 되고 말았다. 이에 수반하여 우리의 국방소요 역시 기하급수적으로 증가하게 되면 우리의 역량으로 안보 자체가 불가능하다는 자가당착의 결론에 직면하게 된다.   

이런 가운데 궁색하게 내 놓은 적극적 억제, 즉 정밀타격이란 개념도 모호하기는 마찬가지다. 북한의 핵심 목표에 대한 정확한 표적을 선정하였는지도 의문이지만, 얼마나 많은 표적을 어떤 상황에서, 누가 그런 타격하기로 결정을 하는가에 대한 근원적인 문제조차 안개 속이다. 여기에는 기존의 작전계획을 완전히 초월한 새로운 작전개념과 계획이 요구되는데, 그런 것을 만들었다는 소리는 아직도 들리지 않는다. 북의 위협을 무한대로 확장하는 ‘비대칭 위협’ 논의는 제대로 공론화 된 바도 없다. 사실 비대칭이란 개념은 군사적 조치만으로 대비할 수 없는 위협이라는 게 본질적 의미다. 군사와 비군사 구분 자체가 모호하고 전시와 평시의 경계선도 희미해지는 게 비대칭이다. 따라서 정말 비대칭이 문제라면 우리의 정치, 외교, 경제, 정보력을 종합적으로 동원하여 북의 위협을 관리할 수 있는 범정부 차원의 대전략 구상이 나와야 하고, 군사는 그 중 하나의 수단에 불과할 뿐이다. 그러나 앞의 것들이 생략되고 군사적 조치만을 앞세우는 현재의 위기관리는 궁색할 뿐만 아니라 위험하기까지 하다. 그것은 비과학적이며 체계적이지 못한 ‘맹목적 군사주의’가 될 것이고, 남북 관계에서 또 다른 돌파구를 스스로 봉쇄하면서 위기관리에서도 실패하는 무모한 결과를 낳을 지도 모른다.

이러한 급격한 변환을 촉구하는 당사자은 국방부만이 아니고 청와대 김태효 대외전략비서관인 것으로 알려졌다. 김 비서관은 이상우 국방선진화추진위원장과 함께 국방개혁에 개입해 온 핵심인물이고 이번 307계획을 밀어붙인 주역이다. 국방개혁 307은 이제껏 국방개혁 중 가장 의미 있는 원대한 구상임에 분명하지만, 다분히 상부로부터 시작된 ‘탑다운 방식(Top-Down)'에 의존하고 있다. 군이 막상 이를 실현하려면 별도의 계획과 노력이 필요하다는 점을 일깨워 준다. 군의 근원적인 변화를 이끌어 낸 내부의 개혁주체와 동력이 형성되어 있는 지, “변화만이 살 길”이라는 군의 자기혁신 운동이 벌어지고 있는지, 이 모든 것이 막연한 상황에서 청와대 의지대로 달랑 개혁안 하나 발표했다고 군이 변했다고 보기는 어려울 것이다. 


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profile월간 군사전문지 <디펜스21+> 편집장, 한겨레 군사사이트 <디펜스21> 전문필자