MB식 국방개혁, 어디로 가나? 국방개혁

 

D&D Focus 2010년 2월호


좌충우돌 개혁 추진에 민․군 갈등만

군 개혁은 30년째 제자리


 


지난해 말 이명박 대통령 지시로 ‘국방선진화추진위원회’가 발족하고 난 이후 3개월이 지났다. 그러나 한국적 국방개혁의 비전과 방향은 아직도 오리무중이다. 개혁을 지연시키려는 국방부와 과감하고 근원적인 개혁을 표방한 선진화추진위원회 간에 갈등의 조짐도 드러난다. 개혁과제 선정으로부터 개혁안 보고절차에 이르기까지 곳곳에서 신경전도 벌어진다. 국방개혁에 대한 범군적 차원의 이해와 공감대도 찾아보기 어렵다. 난마처럼 얽힌 국방개혁 추진, 무엇이 문제인가?



국방개혁, “문민 3인방”


장수만 국방차관, 홍규덕 국방개혁실장, 이상우 국방선진화추진위원장, 3인이 국방개혁을 추동하는 ‘문민 3인방’이라는 데는 이견이 없다. 청와대가 우리 군에 대한 근원적이고 획기적인 개혁을 추진하라고 국방부에 내려 보낸 인물들이다. 국방부 내에서 청와대 및 정권 실세들과 가장 잘 ‘통하는’ 사람들이라는데도 대다수가 동의한다. 김태영 국방장관 보다도 이들이 이명박 대통령의 의중을 더 깊숙이 읽고 있다는데 반론을 제기하는 사람이 거의 없다.

지난해 12월 국방선진화추진위원회(이하 위원회)가 발족하고 난 직후부터 국방부와 위원회는 갈등을 겪었다. 국방부는 위원회가 국방장관 직속 기구이기 때문에 어떤 개혁안을 성안하더라도 반드시 국방부 장관의 사전 검토와 협의를 거쳐야 한다는 입장이다. 애초 청와대는 “위원회는 청와대 직속기구로 한다”는 입장이었던데 반해 김태영 국방장관이 “장관 직속으로 운영하도록 해 달라”고 청와대에 건의할 당시부터 예견된 일이었다. 결국 장관 직속으로 국방부에 설치하는 것으로 절충되어 출범한 위원회는 그 법적인 위상부터 논란의 대상이 되고 만다. 이상우 위원장은 “대통령 지시에 의해 설치된 위원회의 독립성과 자율성을 보장받아야 한다”는 입장이다. 더 나아가 “국방부의 간섭과 감독으로 국방개혁이 왜곡될 수 있다”며 “국방부를 거치지 않고 청와대에 직접 보고하겠다”고 맞서 왔던 것.

특히 장관실과 위원회가 첨예한 부딪힌 사안은 국방 획득체계개선 문제인 것으로 알려졌다. 주지하다시피 국방부는 이미 획득개선단을 설치하여 방위사업청의 조직과 기능을 국방부 내부로 흡수하려는 개혁안을 마련해 놓은 상황. 그러나 위원회의 분위기는 이와 사뭇 달랐다. 곽승준 미래기획위원장, 김태효 대외전략비서관 등 정권 실세들과 독자적인 소통 라인을 확보하고 있던 위원회는 “획득체계를 군이 좌지우지하겠다는 국방부의 방위사업청 기능조정안은 불가하다”는 청와대의 의중을 확실히 알고 있었다. 당연히 위원회와 획득개선단 사이에는 국방획득체계를 둘러쌓고 서로 충돌하는 상황으로 치달았다.

지난해에 이어 올해 1월부터 이명박 대통령이 청와대 수석비서관 회의에서 재차 “근원적이고 획기적인 국방개혁”을 촉구하고 나서자 위원회 측은 더욱더 청와대의 의도를 구현하는 개혁의 전위대를 자임하고 나섰다. 지난해 이상희 국방장관이 이명박 대통령 재가를 받은 ‘국방개혁 기본계획’을 위원회가 근원적으로 뜯어고친다는 소문이 퍼지기 시작했다. 이로 인해 국방부와 위원회 간에 일촉즉발의 긴장이 확산된 것으로 알려진다. 이 문제를 먼저 봉합하려고 나선 인물이 홍규덕 개혁실장이다. 1월 30일에 홍규덕 실장 주선으로 김태영 국방장관과 이상우 위원장 간에 만찬을 겸한 3인 회동이 열렸다. 이 회동에서 국방부와 위원회 간의 원만한 협력을 도모하되, “앞으로 두 기관 간의 이견은 홍 실장이 조정 역할을 맡기”로 의견이 절충되었다. 일단 국방개혁을 둘러싼 잡음이 외부로 표출되지 않도록 임시 자물통이 채워진 것.



청와대, “잡음은 싫다”


그러나 국방 선진화 추진 방향과 과제 선정, 과제 간의 우선순위 설정 등 모든 면에서 국방부와 위원회의 동상이몽은 계속되고 있다. 여기에다가 장수만 국방차관의 ‘튀는 언행’은 혼란을 부채질하는데 단단히 한몫을 하기 시작했다. 지난 2월 초 영국과 프랑스를 다녀 온 장 차관은 기자간담회에서 “선진국들처럼 소요 제기부터 예산 확보, 획득, 운영 등의 전 과정을 국방부에서 일괄 관리하는 게 국제 기준에도 맞고 합리적”이라며 사실상 그간의 국방부 획득개선단 입장에 거의 동조하는 말을 한 것이다. 이 말은 다른 한편으로는 김태영 국방장관이 획득개선에 신중한 입장을 보인 것과도 거리가 있고 위원회 입장과는 정면으로 배치된다.

장 차관은 부임 이래 독자적인 목소리를 냄으로써 안팎으로부터 주목을 받아왔다. 장 차관의 튀는 언행은 그가 ‘대통령 사람’, ‘실세 차관’이라는 이미지 형성으로 이어졌다. 신재민 문화부 차관, 곽승준 미래기획위원장과 거의 같은 수준의 권력 서열에 올라온 것이다. 부임 당시 취임사에서부터 “대통령께서 저의 손을 꼭 잡고 말씀하셨습니다”라는 표현이 등장하자 국방부 직원들은 “저런 취임사도 다 있구나”라며 놀라움을 금치 못했다. 대통령을 내세워 자신의 입지를 과시하는 언행이었다. 작년 8월에 이상희 국방장관과 국방예산 문제로 갈등을 겪을 당시에는 청와대 경제수석과 독자적으로 국방예산 문제를 협의하여 물의를 빚은 사실이 잘 알려져 있다. 특히 이 당시 이 대통령이 문제의 ‘리베이트 20% 발언’을 한 사실을 국방부에서 처음으로 발설한 당사자도 장 차관이다. 지난해 11월 서해에서 ‘대청해전’이 발생했을 당시의 일이다. 장 차관은 전날 국방부 공식회의에서 ‘자신에게 보고 없이’ 작전상황을 언론에 발표한 국방부 공보관실과 합참 관계관을 지칭하며 극단적 표현을 동원해 불쾌감을 드러냈다. 이런 일련의 언행은 국방부 현역들로부터 장 차관이 ‘기피 대상 1호’로 지목되기에 이르렀다는 평이다. 대청해전 직후 차관의 언행을 전해들은 국방부 현역들은 이 소식을 전해 듣고 “국방부 서열 9위이고, 작전에 대해서도 모르는 차관에게 왜 보고해야 하는가”라며 반감을 표출했다. 현행 직제 상으로는 차관은 4성 장군 밑의 예우를 받는다.

3월 10일에「세계일보」는 “김 장관과 장 차관 사이에 갈등으로 조용할 날 없는 국방부”라며 “장관과 사사건건 의견을 달리하며 태클을 거는 차관”으로 묘사하고 있다. 그런데 장 차관이 청와대와 모종의 사적인 라인을 형성하고 있다는 안팎의 지적과는 달리 이명박 대통령은 장 차관을 잘 모른다는 지적도 있다. 청와대 한 관계자는 기자에게 “청와대 내 고위관계자가 딱 한 번 이 대통령에게 장 차관을 거론한 적이 있는데, 이 때 이 대통령은 ‘나, 그 사람 잘 몰라’라고 말했다”며, “대통령과 장 차관은 서로 아는 사이가 아닌 것 같다”고 말한다.

한편 청와대는 보다 획기적인 국방개혁을 국방부에 요구하고 있지만, 또 한편으로는 “잡음이 이는 것은 싫다”는 입장이다. 미래기획위원회를 자문하는 한 인사는 기자에게 “‘문민 3인방’ 등 현 정부의 개혁 주체들이 획기적인 군 개혁을 추진해야 하는 것은 맞지만, 현 정권이 군과 갈등을 빚는 모습을 보이는 것은 싫다는 것이 청와대 입장”이라고 말한다. 계속되는 그의 설명.       

“이명박 대통령은 집권 후 자신이 공약한 전시작전통제권 전환 재협상을 추진하지 않아 보수층으로부터 좋지 않은 여론이 일어나고 있음을 잘 알고 있다. 게다가 자신이 직접 ‘제2 롯데월드’를 허가하도록 압력을 넣은 사실, 국방예산을 삭감한 사실 등 경제주의자로서 안보를 소홀히 한다는 보수층으로부터의 반발을 의식하고 있는 것이다. 이 때문에 육군의 군 개혁에 대한 반발이 일 경우를 부담스러워하는 것 같다. 최근 청와대가 군에 대한 묘한 태도는 이런 이유로부터 나온다.”

개혁이 추진되면 잡음이 이는 것은 당연하다. 이런 것을 무서워해서야 개혁이 제대로 될 리가 없다. 그러나 이 대통령과 청와대는 범 안보진영으로부터의 반발을 극도로 의식하는 것은 분명해 보인다. 이러한 청와대의 이중성은 이제껏 국방개혁에 대해 공개적으로 말하는 인사들은 거의 없고, 비공식적으로 국방개혁을 강도 높게 주장하는 작금의 분위기를 설명하는 그럴듯한 논리다. 한 관계자는 “바로 그런 이유로 장수만 차관에 대한 인사도 검토했었다”고 의미 있는 말을 덧붙인다.




군 개혁은 제자리걸음


올해 12월까지 활동시한이 정해져 있는 국방선진화추진위원회가 국방부와 긴장을 겪으면서 준비 중인 국방개혁안은 무엇을 담게 될까? 국방개혁 기본계획을 근본적으로 뜯어 고친다는 방향은 이해가 가지만 도무지 대안이 모호하다. 이와 관련하여 “현재까지는 온 사방에 개혁을 한다고 판은 벌려 놓았는데, 근본적인 개혁을 추진할 동력도, 비전도 보이지 않는다”는 지적이 있다. 이제껏 국방개혁은 역대 정권이 집권만 하면 한결같이 추진한다고 엄포를 놓았지만 이루어진 것은 거의 없다. 그러다 보니 실행은 되지 않는데 이전 정부에서 다 거론했던 내용을 표현만 바꾸어가며 재탕 삼탕 우려먹는 일이 계속 반복되어 왔던 것. 특히 국방개혁에서 가장 시선을 모으는 구조개혁 문제가 그렇다.

전력을 증강하려면 병력을 줄이고 군 구조를 바꿔야 한다. 93년부터 95년까지 활동한 국방부의 ‘21세기 국방연구위원회’는 2002년까지 병력을 50만 명으로 10만 명 줄여야 한다고 보고서에 명기했다. 그런데 줄이는 방법에 따라 효과는 달라진다. 본지가 입수한 당시 연구위원회의 비밀 보고서는 순수하게 사병만 10만 명 감축할 경우 1070억 원, 사병과 간부를 군 비율에 따라 함께 감축하면 5528억 원, 병력 감축에 상응하여 부대까지 감축할 경우 2조 9968억 원이 감축된다고 분석했다. 따라서 육군을 56만에서 35만으로 감축하되 육군 상비사단을 12개로 절반 가까이 줄인다는 획기적인 내용을 담고 있었다. 물론 이 계획은 정권 말기에 흐지부지 되다가 휴지가 되어 버렸다.

비슷한 시도는 그 다음 정권에 또 나왔다. 1998년 6월에 확정된 「국방기본정책서」는 「국방개혁 기본정책 ‘99~’15」라는 명칭으로도 불린다. 이 문서에서는 2015년까지 병력을 50만 명으로 감축하고 군 상부구조와 하부기능에 대한 구조조정을 완결 짓는 것으로 되어 있다. 병력감축과 구조조정이라는 핵심 내용은 이전 정권의 연구위원회 안과 비슷하되 어느새 개혁 완결시기가 13년 미루어진 것이다. 그런데 이나마도 대통령 재가를 받은 후에 후속조치가 흐지부지되더니 정권 말기에 또 휴지조각이 되었다. 여기에서 한 가지 흥미로운 것은 현재 국방선진화추진위원장인 이상우 씨가 국방기본정책서 발간의 모태가 된 선행연구 당시인 1996년 2월부터 국방정책 연구에 대한 국방부 자문에 응했다는 사실이다. 당시 언론인 중에서 국방부 자문에 참여한 인사는 이상우 씨와 김대중, 김영희 3인이었다. 즉 이상우 위원장은 국방개혁이 추진되어 온 역사를 잘 알고 있다는 얘기다.

그리고 다음 시도는 노무현 정부 당시에 나온 ‘국방개혁 2020’이다. 이 개혁안은 2019년까지 병력은 68만 명에서 50만 명으로 줄이고, 1,3군사령부 통합, 군단은 10개에서 6개로, 사단은 47개에서 20여개로 줄인다. 기본 골격은 기본정책서와 거의 같다. 실제로 노무현 정부 당시에 국방개혁안이 3개월 만의 작업으로 만들어질 수 있었던 것은 기본정책서의 내용을 거의 답습했기 때문이다. 이렇게 보면 내용은 거의 바뀌는 것이 없이 동일한 개혁 목표가 표지만 바꾸어가며 정권 때마다 새로운 작품인 양 나온 것이 이제껏 국방개혁의 역사라 해도 과언이 아니다.

한편 이명박 정부가 출범하고 나서 2년 간 국방개혁안을 검토한다고 했지만 이제껏 나온 국방개혁 기본계획은 과거 정부 것과 크게 다르지 않다. 그나마도 이상희 장관 재직 시절에 국방개혁을 재검토 한 목적이 보다 강도 높은 개혁을 추진하기 위함이 아니라 이전정부의 병력감축과 군 구조개혁의 강도를 낮추려는데 맞춰져 개혁을 후퇴시키려는 목적으로 추진되었다. 그나마 청와대에서 국방부에 제동을 걸어 개혁의 목표를 훼손하는 일만은 막았다는 게 그간의 성과다.

그러면 계획되었던 국방개혁 계획을 실행하는 것이 가장 중요한 문제인데, 현재 선진화추진위원회는 “과거와 안보환경이 달라졌다”며 이를 전면적으로 폐기하고 또 새로운 것을 만들려는 의도로 보여 진다. 있는 계획도 실행을 안 해서 문제인데 더 좋은 무엇을 만들겠다는 것인지 모호한 상황이다. 한편 국방부와 육군 역시 과거와 달라진 안보환경을 내세우고 있다. 경제난으로 국방예산 환경이 악화된 것, 북한이 핵을 개발하는 것 등이 그 주된 요인으로 꼽힌다. 여기에다가 이전정부의 국방개혁 2020은 친북좌파 정권이 만든 것이기 때문에 믿을 수 없다는 정치논리까지 덧붙여진다.

이쯤 되면 국민은 혼란에 빠질 수밖에 없다. 안보환경이 달라졌다는 말들은 하는데, 그 배경이 더 강력한 국방개혁을 추진하기 위한 명분으로 작용하기도 하고, 개혁을 늦추려는 명분으로 작용하기도 한다. 



대통령이 충격 받은 일


국방예산이나 북한 핵 문제는 새로 대두된 것이 아니라 역대정권마다 항상 부침을 거듭해 온 해묵은 문제들이다. 반면 국방개혁은 “미래의 눈으로 현재를 본다”는 취지다. 즉 현재의 안보환경을 넘어 장기적으로 군을 기획하자는 취지다. 이런 정신은 앞서 말한 역대정권 군 개혁안 이전부터 유지되어 온 변함없는 신조다. 박정희 대통령 시절인 1979년 4월 12일에 발간된 「80년대 육군정책 발전방향」, ‘일명 80위원회’의 연구 보고서, 1989년 11월 15일 종료된 ‘818 연구위원회’의 보고서는 공히 30년 이후 국방을 내다 본 거시적 국방기획이자 군의 자기혁신운동이었다. 이 보고서들은 공히 미래 첨단화된 군 전력증강과 경쾌하고 가벼운 군 구조발전을 표방하고 있다. 심지어 노무현 정부 당시의 국방개혁 2020조차 818 연구위원회에서 제시한 내용을 거의 답습한 것이다. 이것이 친북좌파 정권의 계획이라고 호도하는 배경에는 현재 육군본부가 개혁을 지연을 지연시키기 위해 혹세무민하는 얄팍한 정치논리라는 비판 또한 만만치 않다. 이렇게 보면 군은 지난 30년 동안 국방개혁을 ‘연구’만 해왔다. ‘실행’만 없었다. 육군의 집요한 저항 때문이라는 것은 전문가들의 지적이다. 이렇게 보면 육군은 병력을 감축하려던 모든 역대 대통령들과 육군의 사활을 건 날카로운 신경전을 벌여 왔다고 해도 과언이 아니다. 그 싸움이 또 반복되고 있는 것이다. 참고로 기자가 최근에 쓴 ‘노무현, 시대의 문턱을 넘다’는 이런 국방개혁 실패의 역사를 자세히 기술하고 있다.

작년 10월에 전방 사단에서 민간인이 철책을 뚫고 월북한 사건이 있을 당시의 일. 자문위원들을 초청한 자리에서 이명박 대통령은 “어떻게 민간이 월북하는 동안 우리 군은 이를 까맣게 모르고 있었는가”라며 깊은 탄식을 했다. 이 때 예비역 장성 출신인 자문위원 한 명이 답변했다. “그것은 지난 30년 이상 우리 전방 군부대의 운용원리가 단 한 번도 변하지 않았기 때문”이라며 “그만큼 우리 군에는 변화가 없다”고 말했다. 이 말에 이 대통령은 큰 충격을 받았다. 변화와 혁신을 위한 국방부 시계는 지난 30년 이상 멈춰 있었다는 얘기다. 이 일이 있고나서 군에 강도 높은 개혁을 주문하는 대통령의 발언이 나왔고 결국 선진화추진위원회를 만드는 데로 이어졌다는 것이 청와대 관계자의 말이다.

군 구조개혁만이 아니라 국방개혁은 국방운영과 관리 분야에서도 새로운 과제를 던져주는 것이 사실이다. 최근 대두되고 있는 소요기획 과학화, 군 지원기능 아웃소싱, 총수명주기 관리 등 국방예산을 절감하기 위한 다양한 시도들이 있는 것도 사실이다. 그러나 아직까지 “이것이 국방예산을 절감하는 검증된 방법”이라고 결정된 것은 아무 것도 없다. 게다가 막연히 국방을 개혁하라는 이 대통령의 지침도 모호하기만 하고 일관성도 없다. 개혁에는 마땅히 그 기반이 되는 철학과 일관된 안보지침이 있어야 하는데, “당장 국방예산 절감하라”는 것 외에 대통령 말도 방향성은 없다. 이 대통령이 체계적이고 전문적인 조언을 받고 있지 못하다는 방증으로 읽혀지는 대목이다.

대통령의 ‘리베이트 20%’ 발언이나 김태영 장관의 ‘무기 중개상 배제, FMS 무기도입 추진’ 발언은 황당무계한 수준을 넘어 엽기적이라고까지 인식하는 분위기다. 도대체 뭘 알고 얘기하는 건지, 저자거리의 웃음거리가 된 지 오래다. 적어도 안보분야에 관한 한 모두가 알고 있는 진실을 대통령만 모르는 ‘벌거벗은 임금님’ 겪이다. 이러한 분위기를 인식하였는지 최근 청와대에서도 예전과 다른 분위기가 감지된다. 여권 핵심관계자의 말이다.

“최근 청와대에서 들리는 말로는 이 대통령이 선진화위원회를 만든 이후 국방 문제에 대해서는 아예 보고조차 받지 않는다는 분위기다. 이 때문에 청와대 안보 참모들 간에도 우려하는 분위기가 있다. 김태영 장관은 부임 이후 대통령에게 단독보고를 한 적이 한 번도 없다. 장관이 나서지 않으니 누가 국방문제를 제대로 대통령에게 말하겠는가. 청와대에는 비전문가들 밖에 없다. 국방개혁을 강도 높게 주문한 이전 분위기가 무색해 진다.”

군의 현실에 상당한 문제의식이 있다면 체계적이고 일관된 접근이라도 있어야 한다. 역시 이 정부도 ‘연구’만 하다가 세월을 다 보낼 작정은 아닌지, 국민은 혼란스럽다.

 

TAG

Leave Comments


profile월간 군사전문지 <디펜스21+> 편집장, 한겨레 군사사이트 <디펜스21> 전문필자